我國確定工傷保險先行支付制度 讓賠付不再等待
［編者按］ 勞動者遭遇工傷已屬不幸，更有甚者，由于我國勞動力市場不夠規(guī)范，一些用人單位未給工人繳納工傷保險，致使部分勞動者遭遇工傷后索賠十分艱難用人單位不愿或無力承擔(dān)工傷賠付，又難以通過工傷保險基金獲得救助。 針對這一情況，2011年7月1日開始實施的社會保險法明確了“工傷保險待遇先行支付制度”，旨在讓工傷患者尤其是未參保工傷患者獲得賠償不再耗時費力。 ...
勞動者遭遇工傷已屬不幸，更有甚者，由于我國勞動力市場不夠規(guī)范，一些用人單位未給工人繳納工傷保險，致使部分勞動者遭遇工傷后索賠十分艱難用人單位不愿或無力承擔(dān)工傷賠付，又難以通過工傷保險基金獲得救助。
針對這一情況，2011年7月1日開始實施的社會保險法明確了“工傷保險待遇先行支付制度”，旨在讓工傷患者尤其是未參保工傷患者獲得賠償不再耗時費力。
如今，這一制度已出臺一年，各地的執(zhí)行情況如何?落實中又存在哪些困難?民間公益組織北京義聯(lián)勞動法援助與研究中心(以下簡稱義聯(lián))對此作了專題調(diào)研。義聯(lián)負(fù)責(zé)人黃樂平告訴記者，先行支付制度已經(jīng)開始發(fā)揮作用，但總體看落實情況有待改進(jìn)，制度執(zhí)行中面臨的各種困難和顧慮尤須關(guān)注并盡快加以解決。
先行支付的制度性突破
所謂工傷保險待遇先行支付制度，社會保險法第四十一條這樣規(guī)定：“單位未依法繳納工傷保險費，發(fā)生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險待遇。用人單位不支付的，從工傷保險基金中先行支付。從工傷保險基金中先行支付的工傷保險待遇應(yīng)當(dāng)由用人單位償還。”
黃樂平說，現(xiàn)實中，用人單位沒有為勞動者繳納工傷保險的不在少數(shù)，在發(fā)生工傷事故或者職業(yè)病后，這些用人單位又往往拒絕為工人進(jìn)行醫(yī)療救治和支付足額的工傷賠償，致使工傷勞動者陷入極大的困境。
根據(jù)義聯(lián)2011年5月發(fā)布的一份調(diào)查報告顯示，未參保勞動者發(fā)生工傷后，其中45.1%完全無法再工作，失去了收入來源;31.1%無法從事同樣強(qiáng)度的工種，收入減少。與此同時，他們往往還要自己負(fù)擔(dān)高達(dá)數(shù)萬元，甚至數(shù)十萬元的醫(yī)療費，生活十分艱辛。
“在此背景下，先行支付制度賦予了工傷勞動者法定權(quán)利，工傷保險基金有義務(wù)在用人單位不支付的情況下及時向勞動者支付工傷保險待遇。”黃樂平說，這項制度給那些未參保工傷保險的勞動者帶來了極大的希望，可以說是工傷勞動者保護(hù)史上的重要里程碑。
不過義聯(lián)的工作人員在熱線電話和咨詢接待工作中發(fā)現(xiàn)，先行支付制度盡管已經(jīng)頒行一年，許多工傷勞動者卻不了解自己享有申請工傷保險待遇先行支付的權(quán)利，而一些工傷勞動者在提出申請或咨詢后，也多有被當(dāng)?shù)厣绫２块T以各種理由拒絕的。
為了解這項制度的執(zhí)行情況，義聯(lián)在2012年3月至2012年6月期間，面向全國進(jìn)行了專題調(diào)研。在此基礎(chǔ)上，形成了《工傷保險待遇先行支付制度2011年~2012年實施情況調(diào)研報告》，較為全面地反映了先行支付制度一年來實施的情況。
“義聯(lián)對全國200多個城市進(jìn)行了電話調(diào)研、政府信息公開申請和網(wǎng)站查詢。此外，還實地走訪了9個城市的社保部門，對數(shù)十位未參保工傷勞動者和各級社保部門的工作人員進(jìn)行了面對面訪談。”黃樂平說，我們期望總結(jié)其中的經(jīng)驗與不足，促進(jìn)這一制度盡快全面落實。
各地落實情況參差不齊
從義聯(lián)的調(diào)研報告中可以看出，工傷保險待遇先行支付制度的實施已經(jīng)破冰。根據(jù)政府信息公開申請的答復(fù)，4個城市的社保部門受理了工傷保險待遇先行支付的申請，分別是浙江寧波1例、浙江溫州1例、山東淄博1例、云南麗江1例。
黃樂平向記者介紹了寧波工傷患者袁洪濤的案例。41歲的袁洪濤來自四川，在寧波市江北區(qū)一家裝飾設(shè)計公司工作，單位未為其繳納工傷保險。2010年8月袁洪濤工作時受傷，被認(rèn)定為工傷，至2011年10月，袁洪濤已欠醫(yī)療費10萬余元，用人單位在支付了部分醫(yī)療費之后拒絕繼續(xù)支付。
“沒辦法，袁洪濤今年3月在律師的幫助下，向江北區(qū)社會勞動保險管理所提出申請，要求由工傷保險基金先行支付醫(yī)療費。”黃樂平說，4月，江北區(qū)社保機(jī)構(gòu)就向他支付了近10萬元的醫(yī)療費，這是社會保險法實施后浙江省工傷保險先行支付的首位受益者。
根據(jù)義聯(lián)的調(diào)查，雖然先行支付制度在過去一年中取得了突破性進(jìn)展，但總體上看，這一制度的落實情況并不很好。
在接受調(diào)查的246個城市中，明確表示可以接受工傷保險待遇先行支付申請的城市僅有28個，占11.4%;明確表示“不可以”申請的城市則多達(dá)190個，比例高達(dá) 77.2%。此外，還有23個城市“不確定”是否可以申請，認(rèn)為當(dāng)事人可以攜帶材料面談或者找領(lǐng)導(dǎo)申請試試看，占9.3%;有5個城市甚至“不知道”是否可以申請，占2%。
此外，雖然人社部制定了《社會保險基金先行支付暫行辦法》，但對于經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的具體操作流程，仍然比較概括。因此，可操作性強(qiáng)的實施細(xì)則十分重要。在明確答復(fù)了相關(guān)問題的206個城市中，目前僅有9個城市出臺了有關(guān)工傷保險先行支付的實施細(xì)則，占4.4%;88.3%的城市明確表示沒有實施細(xì)則。
黃樂平說，從這兩項調(diào)查的數(shù)據(jù)看，先行支付制度并不是在社會保險法里一規(guī)定就能夠自動落實的，現(xiàn)實中還存在許多困難，需要引起相關(guān)部門的重視。
破除阻礙，推動全面實施
根據(jù)義聯(lián)的調(diào)查，對于“為什么不可以申請或者不確定是否可以申請工傷保險待遇先行支付”這一問題，各地給出了多種不同的回答。其中，所占比例最高的理由是“沒有實施細(xì)則”，在作出回答的198個城市中有80個選擇了這一理由，占40.4% 。
義聯(lián)通過對社保部門工作人員的訪談了解到，細(xì)則的缺位，尤其是財務(wù)、審計上配套措施的缺位，一方面讓工作人員對具體情況無法操作，另一方面也讓工作人員的潛在風(fēng)險增加。例如，“用人單位拒不支付”如何證明?“未足額繳納”或“停止繳納”工傷保險費的，是否屬于“未依法繳納”范疇?如果向企業(yè)追償失敗，在財務(wù)上如何核銷?
黃樂平說，在沒有明確配套細(xì)則的情況下，工作人員如果按照自己的理解行事，發(fā)生了問題，誰來承擔(dān)責(zé)任?所以加強(qiáng)配套實施細(xì)則建設(shè)，是目前推動工傷保險先行支付制度得以落實的首要任務(wù)。
“各地應(yīng)加快調(diào)研和制定細(xì)則，明確權(quán)責(zé)，讓基層社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)有章可循。”黃樂平建議，人社部和各省人社部門還可根據(jù)已執(zhí)行的先行支付案例，發(fā)布指導(dǎo)性案例，進(jìn)一步增強(qiáng)制度的可操作性。
除實施細(xì)則外，影響先行支付制度執(zhí)行的另一大問題是基金風(fēng)險。在義聯(lián)的調(diào)查中，有69個城市顧慮“當(dāng)事人沒有參加工傷保險，基金會出現(xiàn)缺口”。
確實，未參保企業(yè)往往也不規(guī)范，沒有足夠的財產(chǎn)，用工傷保險基金先行支付后面臨追繳的難度和風(fēng)險。在部分基金赤字或者結(jié)余不多的地區(qū)，如果發(fā)生未參保職工群死群傷的情況，可能會造成基金支付困難，并影響到對已參保職工的待遇支付。
針對這一情況，黃樂平建議，相關(guān)部門應(yīng)強(qiáng)化合作，加大追繳力度，對于那些用注銷、解散等方式惡意逃避責(zé)任的公司，可依據(jù)我國破產(chǎn)法、公司法等相關(guān)法律，追究企業(yè)股東和實際控制人的連帶責(zé)任。
“問題總是可以解決的。既然法律已經(jīng)作了規(guī)定，各級政府就應(yīng)真正重視起來，破除先行支付制度施行的各種阻礙，推動制度全面落實，讓廣大工傷勞動者不再為用身體和健康換來的賠償而久久等待。”黃樂平說。
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