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　　馬年伊始,一項(xiàng)關(guān)乎民生的改革便引發(fā)了公眾的極大關(guān)注。

　　國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定,合并新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),建立全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

　　兩項(xiàng)制度的合并,意在解決占據(jù)人口絕大多數(shù)的農(nóng)村居民的養(yǎng)老問(wèn)題,此舉亦被看作是最大規(guī)模的一次福利制度并軌。

　　此外,城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整合,不僅在制度上體現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民的公平性,亦打破了城鄉(xiāng)制度的二元差異。

　　“統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)統(tǒng)合了新農(nóng)保、城居保兩項(xiàng)制度,下一步應(yīng)當(dāng)開(kāi)始‘啃’企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金雙軌制這個(gè)硬骨頭,為最終建立健全‘公平可持續(xù)’的社會(huì)保障制度奠定基礎(chǔ)。”中國(guó)政法大學(xué)法和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心教授胡繼曄對(duì)《法制日?qǐng)?bào)》記者表示。

　　為什么選擇城居保和新農(nóng)保

　　目前,我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系實(shí)行的是多軌制:在城鎮(zhèn),主要有機(jī)關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度、企業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)等;在農(nóng)村,主要有新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等。

　　這其中,機(jī)關(guān)單位、事業(yè)單位并未參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),而是沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的保障模式,即國(guó)家財(cái)政全包,這亦是最為詬病之處。

　　此前引發(fā)輿論熱議的所謂“雙軌制”,主要就是城鎮(zhèn)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間的不同:前者需要繳費(fèi),后者不需要繳費(fèi),完全由財(cái)政負(fù)擔(dān),這導(dǎo)致兩個(gè)群體退休人員享受的待遇差距在日益加大。

　　胡繼曄認(rèn)為,此次之所以選擇城居保和新農(nóng)保進(jìn)行合并,是因?yàn)檫@兩種制度都比較新,制度性障礙不大。

　　2009年9月1日,國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)(國(guó)發(fā)〔2009〕32號(hào))》,按照加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的要求,逐步解決農(nóng)村居民老有所養(yǎng)問(wèn)題。

　　新農(nóng)保試點(diǎn)的基本原則是“?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)”,在實(shí)踐中以“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶完全積累”的制度模式為基礎(chǔ),采取分檔次定額繳費(fèi)的方式,即每年100元至500元5個(gè)檔次,地方可以根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)繳費(fèi)檔次,輔之以地方政府每年每人30元的繳費(fèi)補(bǔ)貼;同時(shí),中央政府對(duì)東中西部地區(qū)給予差額財(cái)政補(bǔ)貼,用于年滿60周歲參保居民待遇的發(fā)放,為每人每月55元。

　　2011年,胡繼曄曾到河南、重慶等地進(jìn)行養(yǎng)老金監(jiān)管立法的調(diào)研。他告訴記者,當(dāng)?shù)剞r(nóng)民都對(duì)新農(nóng)保試點(diǎn)政策贊譽(yù)有加,認(rèn)為中央政府在取消了幾千年的“皇糧國(guó)稅”之后,又破天荒地由政府發(fā)放養(yǎng)老金,雖然只有每月55元,但中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付第一次直接發(fā)放到老年農(nóng)民手中,其現(xiàn)實(shí)意義重大,是公共政策領(lǐng)域深得民心的標(biāo)志性事件。

　　在新農(nóng)保的基礎(chǔ)上,2011年6月7日,國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)(國(guó)發(fā)〔2011〕18號(hào))》,旨在將新農(nóng)保和城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋范圍之外的城鎮(zhèn)無(wú)保障居民納入制度范圍。

　　城居保的制度模式與新農(nóng)保類似,但參加的城鎮(zhèn)居民應(yīng)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)與新農(nóng)保不同,主要是增加了600元至1000元5個(gè)檔次。

　　按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、人力資源和社會(huì)保障部的統(tǒng)計(jì),截至2012年年末,全國(guó)所有縣級(jí)行政區(qū)全面開(kāi)展國(guó)家城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作,城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)48370萬(wàn)人,比上年末增加15187萬(wàn)人。

　　“應(yīng)當(dāng)說(shuō),新農(nóng)保和城居保這幾年的發(fā)展速度空前,是改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋面擴(kuò)大最迅速的時(shí)期。”胡繼曄說(shuō)。

　　在此情況下,國(guó)務(wù)院決定在已基本實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保、城居保全覆蓋的基礎(chǔ)上,依法將這兩項(xiàng)制度合并實(shí)施,在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,并在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新農(nóng)保和城居保保持基本一致,應(yīng)當(dāng)說(shuō)是水到渠成。

　　統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)水到渠成

　　2011年國(guó)務(wù)院的城居保指導(dǎo)意見(jiàn),已經(jīng)預(yù)留了與新農(nóng)保制度的銜接,提出“有條件的地方應(yīng)與新農(nóng)保合并實(shí)施,其他地方應(yīng)積極創(chuàng)造條件將兩項(xiàng)制度合并實(shí)施”的要求,為今天兩個(gè)制度的“并軌”奠定了基礎(chǔ)。

　　“城居保和新農(nóng)保的合并,應(yīng)該說(shuō)給這兩個(gè)群體帶來(lái)的變化不大。”胡繼曄說(shuō),如果說(shuō)變化的話,可能最主要的就是對(duì)新農(nóng)保的繳費(fèi)者和受益人產(chǎn)生一些變化,城居保基本上沒(méi)有變化。

　　原先二者繳費(fèi)的數(shù)額不同:新農(nóng)保最高500元,城居保最高1000元,因此,統(tǒng)一之后面臨的首要問(wèn)題就是繳費(fèi)水平如何統(tǒng)一。

　　胡繼曄認(rèn)為,從“就高不就低”的原則出發(fā),同時(shí)為保證政策的連續(xù)性,可以將原先新農(nóng)保的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整到城居保的標(biāo)準(zhǔn),即100元至1000元,相信農(nóng)村經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)完全能夠承擔(dān)這樣的變化。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高,未來(lái)這一標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)當(dāng)適時(shí)地進(jìn)行調(diào)整。

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員李國(guó)祥擔(dān)心的是,兩項(xiàng)制度合并之后,錢從哪里出。

　　統(tǒng)一意味著保障的均等化,這涉及大中城市、東部城市和中小城市、西部地區(qū)互相統(tǒng)一的問(wèn)題。

　　“地方政府顯然不會(huì)很積極,而如果單純靠中央政府的話,能不能承擔(dān)得起仍然是個(gè)問(wèn)題。”李國(guó)祥說(shuō)。

　　對(duì)此,胡繼曄的看法是,新農(nóng)保和城居保的支出主要來(lái)自于中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付,其次才是地方財(cái)政拿一部分,而集體組織配套的資金是微乎其微。這樣一個(gè)融資條件和來(lái)源結(jié)構(gòu),對(duì)于地方財(cái)政來(lái)說(shuō)造成不了太大的壓力,合并操作上沒(méi)有太大的難度。

　　事實(shí)上,在2011年城居保設(shè)立之時(shí),一些省份就將其與新農(nóng)保合二為一,作為一個(gè)制度來(lái)運(yùn)行,已經(jīng)提前合并操作。

　　來(lái)自人力資源與社會(huì)保障部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,目前已經(jīng)有15個(gè)省份建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公平、人群公平。

　　“除了前邊說(shuō)的籌資、繳費(fèi)統(tǒng)一之外,為確?；鸬谋Ｖ翟鲋?未來(lái)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)形成的基金應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部發(fā)行特種國(guó)債或者部分投資資本市場(chǎng),以保證基金安全性、收益性和流動(dòng)性的統(tǒng)一。”胡繼曄說(shuō)。

　　在待遇支付方面,目前新農(nóng)保、城居保的基本待遇標(biāo)準(zhǔn)只有每月55元,全年只有660元,甚至低于最低生活保障水平。

　　“從邏輯上來(lái)說(shuō),年輕時(shí)可以領(lǐng)取低保,年老之后在更需要國(guó)家扶助的時(shí)候卻只能領(lǐng)取更少的統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn),是無(wú)法體現(xiàn)社會(huì)進(jìn)步的。”胡繼曄說(shuō),因此,未來(lái)應(yīng)當(dāng)參照當(dāng)?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)發(fā)放,以保障貧困老年人的最基本生活。

　　一項(xiàng)典型的普惠制公共政策

　　據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,2012年,我國(guó)城鎮(zhèn)職工人均養(yǎng)老金水平已達(dá)2.09萬(wàn)元,新農(nóng)保為859.15元,兩者相差24倍之多。

　　“此次國(guó)務(wù)院決定建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,是一種典型的普惠制公共政策,將對(duì)解決我國(guó)老年貧困問(wèn)題起到重要作用。”胡繼曄說(shuō)。

　　所謂普惠,即普遍惠及,它既可以指惠及對(duì)象的普遍性和廣泛性,也可以指施惠內(nèi)容的豐富性和完整性。

　　老年人是一個(gè)在社會(huì)資源分配上具有經(jīng)濟(jì)利益貧困性、生活質(zhì)量低層次性以及貧困發(fā)生率較高的社會(huì)群體,亦是貧困人口中的“脆弱群體”。

　　“他們因部分或完全喪失勞動(dòng)能力,很難甚至無(wú)法改變?cè)谑杖肷系娜鮿?shì)地位,極易陷入貧困狀態(tài),加之社會(huì)的快速變遷,如果沒(méi)有足夠的自我積累和可依靠的養(yǎng)老保障,貧困將不可避免地與老人相伴。”胡繼曄說(shuō),關(guān)注老年人,使老人獲得有尊嚴(yán)的老年生活是彰顯社會(huì)文明程度的重要指標(biāo)之一。

　　據(jù)“中國(guó)城鄉(xiāng)老年人口狀況調(diào)查”顯示,中國(guó)有大約4600萬(wàn)左右的老年人口處于相對(duì)貧困化狀態(tài)。無(wú)論城市還是農(nóng)村,貧困問(wèn)題都與社會(huì)保障制度不完善、功能不健全有很大關(guān)系。

　　同時(shí),隨著中國(guó)社會(huì)的劇烈變遷,家庭的養(yǎng)老功能的總趨勢(shì)是在削弱家庭在照顧老年人方面的地位和作用,傳統(tǒng)的養(yǎng)子防老越來(lái)越不可靠,子女與父母“兩城分居”的情況不斷增加,使得傳統(tǒng)“孝道”觀念慢慢消退,厭棄老人、歧視老人、虐待老人的現(xiàn)象增多,因此,防止老年貧困的普惠制的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度亟待建立、健全。

　　針對(duì)我國(guó)社會(huì)福利制度和社會(huì)保障制度覆蓋面有限的問(wèn)題,普惠制的養(yǎng)老金將彌補(bǔ)其缺憾。

　　此外,從推進(jìn)城鎮(zhèn)化的角度來(lái)看,統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,可以減少農(nóng)村人口流動(dòng)的障礙。

　　“城鎮(zhèn)化是戶籍人口的城鎮(zhèn)化,如果能建立統(tǒng)一的保障制度,將有效減少農(nóng)民工進(jìn)城的障礙,更快更好地推進(jìn)城鎮(zhèn)化。”李國(guó)祥說(shuō)。

　　正如國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出的,這既有利于促進(jìn)人口縱向流動(dòng)、增強(qiáng)社會(huì)安全感,也有利于使群眾對(duì)民生改善有穩(wěn)定的預(yù)期,對(duì)于拉動(dòng)消費(fèi)、鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè),具有重要意義。