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統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險將有力破解老年貧困問題
［編者按］ 馬年伊始,一項關乎民生的改革便引發(fā)了公眾的極大關注。 國務院常務會議決定,合并新型農村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險,建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。 兩項制度的合并,意在解決占據(jù)人口絕大多數(shù)的農村居民的養(yǎng)老問題,此舉亦被看作是最大規(guī)模的一次福利制度并軌。 此外,城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的整合,不僅在制度上體現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民的公平性,亦打破了城...
馬年伊始,一項關乎民生的改革便引發(fā)了公眾的極大關注。
國務院常務會議決定,合并新型農村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險,建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。
兩項制度的合并,意在解決占據(jù)人口絕大多數(shù)的農村居民的養(yǎng)老問題,此舉亦被看作是最大規(guī)模的一次福利制度并軌。
此外,城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的整合,不僅在制度上體現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民的公平性,亦打破了城鄉(xiāng)制度的二元差異。
“統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險已經(jīng)統(tǒng)合了新農保、城居保兩項制度,下一步應當開始‘啃’企業(yè)職工和機關事業(yè)單位養(yǎng)老金雙軌制這個硬骨頭,為最終建立健全‘公平可持續(xù)’的社會保障制度奠定基礎。”中國政法大學法和經(jīng)濟學研究中心教授胡繼曄對《法制日報》記者表示。
為什么選擇城居保和新農保
目前,我國的養(yǎng)老保險體系實行的是多軌制:在城鎮(zhèn),主要有機關和事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度、企業(yè)單位養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險等;在農村,主要有新型農村社會養(yǎng)老保險等。
這其中,機關單位、事業(yè)單位并未參加社會養(yǎng)老保險,而是沿用計劃經(jīng)濟時代的保障模式,即國家財政全包,這亦是最為詬病之處。
此前引發(fā)輿論熱議的所謂“雙軌制”,主要就是城鎮(zhèn)職工和機關事業(yè)單位之間的不同:前者需要繳費,后者不需要繳費,完全由財政負擔,這導致兩個群體退休人員享受的待遇差距在日益加大。
胡繼曄認為,此次之所以選擇城居保和新農保進行合并,是因為這兩種制度都比較新,制度性障礙不大。
2009年9月1日,國務院發(fā)布《關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見(國發(fā)〔2009〕32號)》,按照加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的要求,逐步解決農村居民老有所養(yǎng)問題。
新農保試點的基本原則是“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”,在實踐中以“基礎養(yǎng)老金+個人賬戶完全積累”的制度模式為基礎,采取分檔次定額繳費的方式,即每年100元至500元5個檔次,地方可以根據(jù)實際情況增設繳費檔次,輔之以地方政府每年每人30元的繳費補貼;同時,中央政府對東中西部地區(qū)給予差額財政補貼,用于年滿60周歲參保居民待遇的發(fā)放,為每人每月55元。
2011年,胡繼曄曾到河南、重慶等地進行養(yǎng)老金監(jiān)管立法的調研。他告訴記者,當?shù)剞r民都對新農保試點政策贊譽有加,認為中央政府在取消了幾千年的“皇糧國稅”之后,又破天荒地由政府發(fā)放養(yǎng)老金,雖然只有每月55元,但中央財政的轉移支付第一次直接發(fā)放到老年農民手中,其現(xiàn)實意義重大,是公共政策領域深得民心的標志性事件。
在新農保的基礎上,2011年6月7日,國務院發(fā)布《關于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導意見(國發(fā)〔2011〕18號)》,旨在將新農保和城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍之外的城鎮(zhèn)無保障居民納入制度范圍。
城居保的制度模式與新農保類似,但參加的城鎮(zhèn)居民應繳納養(yǎng)老保險的標準與新農保不同,主要是增加了600元至1000元5個檔次。
按照國家統(tǒng)計局、人力資源和社會保障部的統(tǒng)計,截至2012年年末,全國所有縣級行政區(qū)全面開展國家城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險工作,城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保人數(shù)48370萬人,比上年末增加15187萬人。
“應當說,新農保和城居保這幾年的發(fā)展速度空前,是改革開放以來中國養(yǎng)老保險制度覆蓋面擴大最迅速的時期。”胡繼曄說。
在此情況下,國務院決定在已基本實現(xiàn)新農保、城居保全覆蓋的基礎上,依法將這兩項制度合并實施,在全國范圍內建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度,并在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新農保和城居保保持基本一致,應當說是水到渠成。
統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險水到渠成
2011年國務院的城居保指導意見,已經(jīng)預留了與新農保制度的銜接,提出“有條件的地方應與新農保合并實施,其他地方應積極創(chuàng)造條件將兩項制度合并實施”的要求,為今天兩個制度的“并軌”奠定了基礎。
“城居保和新農保的合并,應該說給這兩個群體帶來的變化不大。”胡繼曄說,如果說變化的話,可能最主要的就是對新農保的繳費者和受益人產生一些變化,城居?；旧蠜]有變化。
原先二者繳費的數(shù)額不同:新農保最高500元,城居保最高1000元,因此,統(tǒng)一之后面臨的首要問題就是繳費水平如何統(tǒng)一。
胡繼曄認為,從“就高不就低”的原則出發(fā),同時為保證政策的連續(xù)性,可以將原先新農保的繳費標準調整到城居保的標準,即100元至1000元,相信農村經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)完全能夠承擔這樣的變化。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平的提高,未來這一標準還應當適時地進行調整。
中國社會科學院研究員李國祥擔心的是,兩項制度合并之后,錢從哪里出。
統(tǒng)一意味著保障的均等化,這涉及大中城市、東部城市和中小城市、西部地區(qū)互相統(tǒng)一的問題。
“地方政府顯然不會很積極,而如果單純靠中央政府的話,能不能承擔得起仍然是個問題。”李國祥說。
對此,胡繼曄的看法是,新農保和城居保的支出主要來自于中央財政的轉移支付,其次才是地方財政拿一部分,而集體組織配套的資金是微乎其微。這樣一個融資條件和來源結構,對于地方財政來說造成不了太大的壓力,合并操作上沒有太大的難度。
事實上,在2011年城居保設立之時,一些省份就將其與新農保合二為一,作為一個制度來運行,已經(jīng)提前合并操作。
來自人力資源與社會保障部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,目前已經(jīng)有15個省份建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度,基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)公平、人群公平。
“除了前邊說的籌資、繳費統(tǒng)一之外,為確?；鸬谋Ｖ翟鲋?未來統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險繳費形成的基金應當由財政部發(fā)行特種國債或者部分投資資本市場,以保證基金安全性、收益性和流動性的統(tǒng)一。”胡繼曄說。
在待遇支付方面,目前新農保、城居保的基本待遇標準只有每月55元,全年只有660元,甚至低于最低生活保障水平。
“從邏輯上來說,年輕時可以領取低保,年老之后在更需要國家扶助的時候卻只能領取更少的統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險,是無法體現(xiàn)社會進步的。”胡繼曄說,因此,未來應當參照當?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ蠘藴拾l(fā)放,以保障貧困老年人的最基本生活。
一項典型的普惠制公共政策
據(jù)中國社會科學院發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,2012年,我國城鎮(zhèn)職工人均養(yǎng)老金水平已達2.09萬元,新農保為859.15元,兩者相差24倍之多。
“此次國務院決定建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度,是一種典型的普惠制公共政策,將對解決我國老年貧困問題起到重要作用。”胡繼曄說。
所謂普惠,即普遍惠及,它既可以指惠及對象的普遍性和廣泛性,也可以指施惠內容的豐富性和完整性。
老年人是一個在社會資源分配上具有經(jīng)濟利益貧困性、生活質量低層次性以及貧困發(fā)生率較高的社會群體,亦是貧困人口中的“脆弱群體”。
“他們因部分或完全喪失勞動能力,很難甚至無法改變在收入上的弱勢地位,極易陷入貧困狀態(tài),加之社會的快速變遷,如果沒有足夠的自我積累和可依靠的養(yǎng)老保障,貧困將不可避免地與老人相伴。”胡繼曄說,關注老年人,使老人獲得有尊嚴的老年生活是彰顯社會文明程度的重要指標之一。
據(jù)“中國城鄉(xiāng)老年人口狀況調查”顯示,中國有大約4600萬左右的老年人口處于相對貧困化狀態(tài)。無論城市還是農村,貧困問題都與社會保障制度不完善、功能不健全有很大關系。
同時,隨著中國社會的劇烈變遷,家庭的養(yǎng)老功能的總趨勢是在削弱家庭在照顧老年人方面的地位和作用,傳統(tǒng)的養(yǎng)子防老越來越不可靠,子女與父母“兩城分居”的情況不斷增加,使得傳統(tǒng)“孝道”觀念慢慢消退,厭棄老人、歧視老人、虐待老人的現(xiàn)象增多,因此,防止老年貧困的普惠制的養(yǎng)老保險制度亟待建立、健全。
針對我國社會福利制度和社會保障制度覆蓋面有限的問題,普惠制的養(yǎng)老金將彌補其缺憾。
此外,從推進城鎮(zhèn)化的角度來看,統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度,可以減少農村人口流動的障礙。
“城鎮(zhèn)化是戶籍人口的城鎮(zhèn)化,如果能建立統(tǒng)一的保障制度,將有效減少農民工進城的障礙,更快更好地推進城鎮(zhèn)化。”李國祥說。
正如國務院常務會議提出的,這既有利于促進人口縱向流動、增強社會安全感,也有利于使群眾對民生改善有穩(wěn)定的預期,對于拉動消費、鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè),具有重要意義。
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